Energie und Klimaschutz: Das weitreichende Programm der neuen Bundesregierung

Seit dem 8. Dezember 2021 hat Deutschland eine neue Bundesregierung. Ihre Neujahrsvorsätze für den Bereich der Energiewirtschaft waren bereits zuvor niedergelegt. Nach dem Koalitionsvertrag der "Ampelkoalitionäre" vom 7. Dezember 2021 soll die neue Bundesregierung den Klimaschutzzielen von Paris "oberste Priorität" einräumen, "neues Tempo" in die auch international vielbeachtete Energiewende der Bundesrepublik bringen und zu diesem Zweck weitreichende Legislativpakete anstoßen. Dies hat das Bundesministerium für Wirtschaft- und Klimaschutz (BMWi) im Zuge der Vorstellung ihrer "Eröffnungsbilanz" vom 11. Januar 2022 nochmals bekräftigt. Bei den Plänen handelt es sich nur zum Teil um Weiterentwicklungen des bestehenden Rechtsrahmens. Die energiepolitische Agenda ist vielmehr umfassend und zum Teil disruptiv. Im Kern sieht der Koalitionsvertrag nicht weniger vor als die größte und umfassendste Reform des Energiewirtschaftsrechts der letzten dreißig Jahre.

So soll das bestehende Finanzierungsmodell einer Erneuerbaren-Energien-Umlage mit Wirkung zum 1. Januar 2023 vollständig abgeschafft und in eine neue Finanzierungsform überführt werden. Zugleich sollen die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien massiv ausgebaut und der Kohleausstieg "idealerweise" auf das Jahr 2030 vorgezogen werden. Erdgas, innovative und H2-fähige Gaskraftwerke sowie entsprechende Leitungsinfrastrukturen sollen für den Übergangszeitraum bis zur endgültigen Klimaneutralität (im Jahr 2045) gefördert und als Übergangstechnologie forciert werden. Daneben strebt die neue Bundesregierung eine grundlegende Novellierung des Strommarktdesigns, die europäische "Vernetzung" aller Bereiche der Energiewirtschaft – von Offshore-Grids bis zur Wasserstoffinfrastruktur – sowie (abermals) die zwingend notwendige Beschleunigung der Planungs- und Genehmigungsverfahren an. Und damit sind die Vorhaben der neuen Bundesregierung in der Energie- und Klimapolitik noch nicht erschöpft, was ihren weitreichenden Gestaltungswillen unterstreicht.

Zugleich handelt es sich um ein herausforderndes Programm. Die Umsetzung der Vorhaben auf dem fragmentierten und fortschreitend durch europäische Vorgaben und Gerichtsentscheidungen determinierten Feld des Energierechts ist keine leichte Aufgabe. Sie bietet aber auch die Möglichkeit, die Weichen des Energierechts weit über die jüngst angelaufene Legislaturperiode hinaus zu stellen und wichtige Investitionsanreize zu setzen. Insofern lohnt ein kurzer Blick auf die wichtigsten politischen Vorhaben und die Hindernisse auf dem Weg zu ihrer Verwirklichung.

Klimaschutz als Querschnittsprojekt aller Sektoren

Stärker als bisher werden neben der Energiewirtschaft weitere Sektoren einen Beitrag zur CO2-Reduktion leisten müssen. Damit wird die neue Bundesregierung zugleich die verfassungsrechtlichen Folgen aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 24. März 2021 zum Bundes-Klimaschutzgesetz (Az. 1 BvR 2656/18) ziehen. Nach den Plänen des Koalitionsvertrags werden künftig alle Sektoren (Verkehr, Bauen, Wohnen, Stromerzeugung, Industrie und Landwirtschaft) ihren Beitrag leisten und in einem jährlichen Monitoring evaluiert. Zudem sieht der Koalitionsvertrag vor, bis Ende 2022 das derzeit bestehende, zuletzt im Juli 2021 novellierte und verschärfte Klimaschutzgesetz zu einem noch unkonkreten "Klimaschutzsofortprogramm" fortzuentwickeln. Laut Ankündigung des BMWi vom 11. Januar 2022 sollen ein erstes Gesetzespaket nunmehr bereits im Frühjahr und ein weiteres Gesetzespaket im Sommer 2022 vorgelegt werden. Ein zentrales Leitmotiv wird dabei jedenfalls der Satz bilden: "Was gut ist fürs Klima, wird günstiger – was schlecht ist, teurer". Die derzeitige Entwicklung scheint diesen Plänen vorauszueilen. Das Jahr 2022 beginnt in einem makroökonomisch herausfordernden Umfeld. Insofern dürften die steigenden Inflationsraten, die sich nicht zuletzt bei den Energiepreisen verstärkt zeigen auch die Industrie belasten. Positiv ist vor diesem Hintergrund, dass weitere Verschärfungen des CO2-Preispfades nach dem Brennstoffemissionshandelsgesetz im Koalitionsvertrag ausgeschlossen wurden. Zudem hat das BMWi jüngst "Klimaschutzverträge" in Aussicht gestellt, mit denen die Transformation der Industrie finanziell gefördert werden soll.

Für den Bereich der Energiewirtschaft gilt: Im Jahr 2030 soll 80 Prozent des Strombedarfs, den die Koalition nun um ca. 6-13 Prozent höher auf 680-750 TWh/Jahr schätzt (die Schätzung der vorherigen Bundesregierung im Juli 2021 betrug 645-665 TW/h), aus erneuerbaren Energien gedeckt werden. Der für 2026 vorgesehene Überprüfungsschritt für einen vorgezogenen Ausstieg aus der Kohleverstromung wird gleichwohl auf das Jahr 2022 vorgezogen. Wasserstofffähige Gaskraftwerke vermeiden nach dem Willen der Bundesregierung das Entstehen einer Versorgungslücke. Vor diesem Hintergrund steht vor allem eine schnellere Planung von Strom- und Wasserstoffnetzen auf dem Programm. Insofern birgt der Ausgleich klimaschutzpolitischer Vorhaben mit natur- und artenschutzrechtlichen Vorgaben – wie der der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie – jedoch nach wie vor Verzögerungspotential, dem sich auch der europäische Gesetzgeber widmen müsste.

Um die entsprechende Infrastruktur zu schaffen, bedarf es zudem adäquater finanzieller Anreize für Investoren. Diese wären grundsätzlich im Bereich der Netzentgelt- und Anreizregulierung zu verorten. Insofern wird sich die neue Bundesregierung allerdings vor allem mit den Grenzen ihrer Gestaltungsmacht auseinandersetzen müssen, die der Europäische Gerichtshof (EuGH) mit Urteil vom 2. September 2021 zur "Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde" gesetzt hat (EuGH, C-718/18 Kommission/Deutschland). Der jüngst veröffentlichten Legislativvorschlag der Europäischen Kommission zur Erdgasbinnenmarktrichtlinie (künftig Gas- und Wasserstoff-Binnenmarktrichtlinie (COM(2021) 803 final) betont erneut diese Unabhängigkeit, die auch der nationale Gesetzgeber zu respektieren habe. Die grundlegende Anpassung der normativen Regulierung durch aus Sicht des EuGH zu weitgehende Vorgaben vor allem in der Stromnetzentgeltverordnung, der Gasnetzentgeltverordnung und der Anreizregulierungsverordnung wird damit notwendig. Inwiefern neben den zu erwartenden materiellen Vorgaben aus Brüssel Raum für eigenständiges Gestalten bleibt, ist vor allem eine verfassungsrechtliche Frage, der die neue Bundesregierung besondere Bedeutung zumessen sollte, um Steuerungsmaßnahmen zu vermeiden, die nachträglich wieder kassiert werden müssten.

Mit Blick auf die Finanzierung des erneuerbaren Energien-Ausbaus steht ein geradezu epochaler Wandel an. Die EEG-Umlage, die in ihren Grundzügen auf das Stromeinspeisungsgesetz von 1991 zurückgeht, soll zum 1. Januar 2023 entfallen. Erklärter Zweck ist es, hierdurch die ‚Stromnebenkosten‘ für Verbraucher und Industrie zu senken. Das ist ein sinnvoller Schritt. Der Anteil der EEG-Umlage an den Stromgestehungskosten betrug zuletzt noch über 20 Prozent, trotz eines Zuschusses aus dem Bundeshaushalt in Höhe von EUR 10,8 Mrd. Soweit bislang vor allem zugunsten besonders stromintensiver Unternehmen Ausnahmen bestanden, gingen diese nicht selten zulasten der Rechtssicherheit der Begünstigten. Die vollständige Abschaffung der EEG-Umlage würde diese Rechtsunsicherheit, aber auch erheblichen bürokratischen Aufwand beseitigen. Darüber hinaus würde ein Level Playing Field unter allen Unternehmen geschaffen, von dem der gesamte deutsche Industriestandort profitieren dürfte. Die neue Bundesregierung kündigt insofern an, alle Ausnahmen von EEG-Umlage und Energiesteuern zu prüfen und anzupassen, und verspricht, dass die Unternehmen jedenfalls keinen höheren Belastungen unterliegen werden.

Damit stellt sich zugleich die Frage, wie das erhebliche Fördervolumen von zuletzt EUR 22,85 Mrd. zuzüglich weiterer EUR 10,8 Mrd. aus Haushaltsmitteln (2021) jährlich künftig finanziert wird. Nach den derzeitigen Plänen komme insofern eine Finanzierung entsprechend der bereits geltenden Regelung über den Klima- und Energiefonds des Bundes als Sondervermögen (EKF) in Betracht. Dieser könne sich aus Einnahmen aus dem nationalen und europäischen Emissionshandelssystem sowie einem staatlichen Zuschuss aus dem Bundeshaushalt speisen und sowohl die Förderung der erneuerbaren Energien als auch weitere Klimaschutzmaßnahmen tragen.

Aus beihilfenrechtlicher Sicht dürften insoweit keine grundsätzlichen Bedenken bestehen. Das Finanzierungsmodell ist zwar eine Beihilfe im Sinne des europäischen Rechts. Die Europäische Kommission hat jedoch bereits das bestehende Finanzierungssystem zur Absenkung der EEG-Umlage nach dem EEG 2021 beihilfenrechtlich genehmigt. Zugleich decken sich die Pläne mit den engagierten Klimaschutzzielen der EU nach dem Europäischen Green Deal und den neuen Leitlinien für Klima-, Umweltschutz- und Energiebeihilfeleitlinien 2022 (KUEBLL). Eine gewisse Rechtsunsicherheit besteht jedoch aus finanzverfassungsrechtlicher Sicht. Das Bundesverfassungsgericht hat mit Kammerbeschluss vom 5. März 2018 zwar den gegenwärtigen Energie- und Klimafonds als verfassungsgemäß bestätigt. Das Sondervermögen wahre insbesondere (noch) den Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans (Az. 1 BvR 2864/13). Ob diese Kammerentscheidung auf einen Energie- und Klimafonds übertragen werden kann, der – gegenüber der dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zugrundeliegenden Fassung – finanziell erheblich ausgeweitet wäre, lässt sich nicht abschätzen.

Langfristig soll mit Vollendung des Kohleausstiegs die Förderung der erneuerbaren Energien dann auch als solche auslaufen. Dies wäre konsequent und – aus dem Blickwinkel des europäischen Beihilfenrechts – erforderlich. Schließlich sind erneuerbare Energien dann neben dem Übergangsenergieträger Erdgas der einzige Energieträger und stehen somit vor allem untereinander im Wettbewerb, so dass es einer staatlichen Förderung nicht mehr bedarf. Mit diesem Zeitpunkt wäre eine weitere Zäsur markiert und die deutsche Energiewende einen großen Schritt vorangekommen.

Europäisierung der Energieinfrastruktur und neues Strommarktdesign

Auch mit Blick auf das Strommarktdesign beabsichtigt die Koalition umfassende Änderungen. Besonderes Augenmerk soll im Zuge des Atomausstiegs und des – "idealerweise" beschleunigten – Kohleausstiegs auf dem Zubau gesicherter Leistungen und der Gewährleistung der Stromversorgungssicherheit liegen. Dies soll insbesondere durch Speicher, gesicherte Erneuerbare Energien-Leistungen und hocheffiziente H2-ready-Gaskraftwerke geschehen. Dafür nimmt die neue Bundesregierung auch wettbewerblich organisierte und technologieoffene Kapazitätsmärkte in den Blick. Entsprechende (Finanzierungs-) Modelle dürften mit den Vorstellungen der Europäischen Kommission im Beihilfenrecht nach den neuen Leitlinien für staatliche Klima-, Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2022, die von der Europäischen Kommission am 21. Dezember 2021 angenommen worden sind, grundsätzlich vereinbar sein. Letztlich wird aber auch insofern die genaue Ausgestaltung entscheidend sein, wobei es auch maßgeblich darauf ankommen wird, inwiefern die neue Bundesregierung unter dem Stichwort Versorgungssicherheit nicht nur die nationale Situation, sondern auch die Einbindung in das europäische Verbundnetz hinreichend berücksichtigt.

Große Chancen bieten zudem Vorhaben zur technischen Weiterentwicklung des Energienetzes und seiner europäischen Integration. Für die Anbindung von Offshore-Windenergieanlagen, deren Erzeugungskapazität bis 2045 auf 70 GW gesteigert werden soll, will die neue Bundesregierung etwa die notwendigen rechtlichen Entscheidungen für hybride Interkonnektoren, vermaschte Off-shore-Netze und Multiterminalanbindungen umgehend ermöglichen. Angesichts der immer weiter steigenden Kosten für Redispatchmaßnahmen und Einspeisemanagement (2020: EUR 1,4 Mrd.; 2019: EUR 1,3 Mrd.) wären dies wichtige Impulse zur notwendigen Kostenreduzierung und effizienten Nutzung der vor allem im Norden erzeugten signifikanten Strommengen. Zur Vermeidung einer "Verstopfung" grenzüberschreitender Kapazitäten kommt es hier häufig mit nachteiligen Kostenfolgen zur Abregelung anstatt zu einer wirtschaftlichen Nutzung der erzeugbaren Energie. Vor diesem Hintergrund ist es zu begrüßen, dass die neue Bundesregierung europäische und grenzüberschreitende Projekte in der Nord- und Ostsee stärker vorantreiben möchte. Diese Ansätze konvergieren zudem mit grundsätzlichen Überlegungen der Europäischen Kommission, die etwa im aktuellen Entwurf der der Gas- und Wasserstoff-Binnenmarktrichtlinie Regelungen für Wasserstoffinterkonnektoren vorsieht, und dürften somit auch auf europäischer Ebene Gehör finden.

Ausblick

Das politische Programm der neuen Bundesregierung ist ambitioniert und dazu bestimmt, die Energiewende nachhaltig und rechtssicher zu beschleunigen. Die neue Bundesregierung hat sich politisch einige "Dauerbaustellen" des Energiewirtschaftsrechts vorgenommen. In den kommenden Jahren müssen der deutsche und auch der europäische Rechtsrahmen in den einschlägigen Gesetzen, Richtlinien und Verordnungen allerdings erheblich angepasst werden. Für die rechtliche Umsetzung wird es auf die rechtlichen Details ankommen. Das Verfassungsrecht und insbesondere das Unionsrecht (Stichworte: Beihilfenrecht und Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden) setzen hierfür Grenzen. Bei der Umsetzung ergeben sich aber auch Chancen für die Ausgestaltung der zukünftigen Gesetzgebung zur Weiterentwicklung der Energiewende. Es steht damit in jedem Fall fest: Langweilig wird es für die Energiewirtschaft und Energierechtler /-innen auch in den kommenden Jahren nicht.

Für wertvolle Mitarbeit bei der Erstellung des Beitrags danken wir Herrn Rechtsreferendar Johannes Sebastian Thielen